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中国腐败的治理

作者:未知 来源:应用文写作网 加入时间:2005-12-29 月光软件站

    改革开放以来,我国一直保持着经济的高增长速度,在第一个20年超额完成国民生产总值翻两番的任务以后,未来几年国民经济继续保持高速增长看来也是可以做到的。但在经济高速增长的同时,一些社会矛盾也在积累。其中最使朝野关心和忧心的是,腐败问题愈演愈烈。虽然党和政府领导早在80年代就提出了反腐倡廉的口号,近年来更加强了宣传教育和"严打"的力度,但是到现在还不能说已经出现了转机。腐败如此盛行不衰,肯定有深刻的社会经济根源。如果我们舍本逐末,只讲教育和"严打",而没有解决源头上的问题,腐败蔓延的势头恐怕是很难得到遏制的。
    目前的腐败现象,表现形式五光十色,但从经济的源头来看,主要是三个:一是利用行政干预市场活动的权力,进行权钱交易;二是利用转轨时期财产关系调整和变化的时机,将公共财产掠为已有;三是利用市场体制的不完善、不规范牟取暴利。这三类腐败活动都与权力有关。由于在从计划经济到市场经济的转轨时期权力制衡机制没有及时建立起来,某些人就可以利用这种特殊条件,运用不受约束的权力来谋取私利,实现暴富。
    一、当前腐败现象产生的根源
    1.利用行政权力对市场活动的干预谋取私利
    在转轨时期的经济生活中,存在着两种主要的经济资源配置机制:一种是市场机制,一种是行政机制。我国所实行的"增量改革"或者叫"渐进转轨"的特点在于,这两种机制在相当长的时期中是扭结在一起的。于是某些人就利用两轨之间的缝隙与漏洞,运用行政机构干预经济活动的权力谋取自己的私利。对于这一类行为的性质和后果,在最近20多年中曾经有过好几次热烈的讨论。
    第一次讨论是在20世纪70年代末80年代初。当时干部群众议论纷纷的热点问题是所谓"全民经商"。这里讲"全民",只是言其人数之多,并不是真的全体人民都在经商,事实上只有少数与权力有关的个人和人群才得到了经商的特权。在计划经济时期,所有的工业和商业都是由国家垄断经营的。在这种情况下,政府可以人为地把农民生产的粮食、棉花、原材料价格压低,在工业里又把上游产品的价格压低,这样就把农业和上游工业的利润挤到了商业,商业的国有垄断程度最高(这是在对资本主义改造时就已经形成的格局),所以国家可以在这个环节上把利润全部拿到自己手里,派作各种用途,而不能由私人合法地占有。改革开放以后,开始允许机关、事业单位办一点自己附属的商业,来为职工发放奖金、津贴和解决子女从农村回城的就业问题。由于商业的利润很高,谁能得到办服务公司或者开商店的许可,谁就可以赚不少钱,于是形成了"工农兵学商,一起来经商"的热潮。这在南方地区尤为突出。当时社会上有很多反映,说这是腐败现象。过了一段时间,随着商业向社会开放,再加上领导采取一些措施整顿规范机关办的商业企业,社会议论也就逐渐平息下来,没有引起太大的波动。
    第二次讨论是在80年代中期,讨论的热点是一种新的现象:有人在低价的调拨物资市场和高价的自由市场之间进行"倒买倒卖",牟取暴利。这种"倒卖"活动的基础,是改革开放以后出现的"价格双轨制"。在计划经济时期,所有的重要物资都由国家在国有企业之间统一调拨,按统一规定的计划价格(调拨价)结算,企业赚与不赚、赚多赚少都是国家的,与个人没有直接的关系。改革开放以后,企业有了一定的自主权,企业超计划的产品可以不按计划价格、而是按市场的协议价格自行出售。同一种产品的市场价格往往比计划调拨价格高出很多。到了1985年,"价格双轨制"被规定为一种正式的制度。在"价格双轨制"下,调拨价和市场价差距悬殊,如果有人能够拿到低价物资,然后把它卖到自由市场上去,他就能获得暴利。比如说,那时候钢材的计划价格只有市场价格的二分之一,把调拨钢材卖到市场上去,就赚了百分之百的利润。开始时,人们把从事这种"倒卖"的人叫做"倒爷",但是很快就发现,"倒爷"发财的秘密在于权力。没有权力,拿不到调拨物资的指标,就无法从事这种交易。所以后来人们就把从事这种倒买倒卖的人叫做&quo t;官倒"。社会上议论纷纷,经常听说某某人的子弟,因为有这种权力背景,几个月就变成了百万富翁。
    对于"官倒"现象,当时有两种对立的意见:一种意见来自保留了较多计划经济思想的人。他们认为腐败是一种旧社会才有的丑恶现象,它之所以又出现在我们的社会中,是因为市场取向的改革促使人们追求财富。对金钱的贪欲促成了腐败的蔓延。他们认为,应当纠正改革的方向性错误,不应该开放生产资料市场,不应该强调货币的作用,而应当强调计划纪律。当时《红旗》杂志也发表过文章,说马克思早就指出过,金钱促使人犯罪。持这种观点的人们认为,为了保持我们社会的纯洁性,不应该搞市场取向的改革。持另一种观点的人们虽然承认市场作用的增大、货币作用的提高会使人的贪欲提高和腐败行为增加,但他们强调,如果不开放市场,不强调货币的作用,那么中国的经济就搞不好,整个国家富不起来。所以他们认为,为了经济的发展,应该忍受腐败。他们说,腐败的扩散是为发展经济所不能不付出的成本,不应该为了保持道德上的纯洁性而牺牲经济发展的根本利益。其中有的人甚至说,计划经济是一部生了锈的机器,要让它运转起来需要润滑剂,腐败就是这种能够降低交易成本的润滑剂。所以不要大惊小怪,要为了经济发展的利益而容忍腐败,甚至以腐败作为摧毁计划经济制度的武器来使用。
    除了上面这两种极端的观点,还有一部分经济学家认为,上述两种观点虽然在价值观上截然对立,但却拥有一个共同的理论前提,这就是把市场经济看作腐败滋生和蔓延的经济基础,而这种理论却是不正确的。这部分经济学家承认市场的发展、货币作用的加强,会因为财富的范围不再受实物的限制而使某些人的致富欲望增强。但是,问题并不在于人们的贪欲有多大,而在于是否存在使这种贪欲得以实现的制度条件。为了说明我国存在这样的条件,他们引进了一个70年代发展起来的经济学范畴叫做"寻求租金"(简称"寻租")来分析问题。
    租金是经济学早就有的一个概念,它是指由供给弹性不足产生的稳定的超额利润,如地租、房租等等。在一般行业中,供给弹性充足,没有进入障碍,哪里有超额利润,大家都去干,供给一增加,价格就跌了下来,超额利润也就随之消失了。但是,如果像农业那样,因为土地是有限的,现有土地已经掌握在土地所有者和经营者手中,不可能随便进入,这个超额利润就保持在那里。所以马克思说,"绝对地租"是由所有权垄断产生的,"级差地租"是由经营权垄断产生的。20世纪70年代,西方一些研究第三世界国家的发展经济学家和研究发达国家的政治经济学家发现,不只是产权垄断可以形成进入障碍,行政垄断一样可以形成进入障碍。例如,发展中国家常常有某些可以获得高额利润的特殊出口产品,为了保护民族利益,发展中国家通常对出口实行主动配额制度,使超额利润能够保持。但是,行政配额制度通常会引起腐败。因为谁能够得到许可证,谁就可以获得租金;人们就会去贿赂具有发放许可证自由裁量权的官员,以便取得租金。这种活动叫做"寻租活动"。这套理论完全可以用来说明20世纪80年代中期和后期"官倒"现象的本质。他们指出,腐败的蔓延,并不是源于市场取向改革,而是源于行政权力对于市场交易活动的干预,即所谓"权力搅买卖"。
    "官倒"们的贪欲之所以能够实现,是因为存在着这样一种制度条件,即物资的流通和价格的"双轨制":一条是计划轨,在这条轨道上运行的调拨物资的价格是低廉的;另外一条是市场轨,在这条轨道上买卖的物资价格是随行就市的。由于转轨时期的经济通常仍是短缺经济,双轨之间有一个很大的价格落差,于是有权进入计划轨的人们将物资"倒"到市场轨上去就可以取得暴利。所以,一般老百姓虽然没有学过经济理论,但他们从千百次的经济活动中认识了"官倒"这种经济现象的本质。他们发现"官倒"并不需要把调拨物资买到手、再到市场上去卖。"官倒"们倒买倒卖的只是调拨指令、各种批文,也就是权力的证明文件。除了物资之外,当时外汇买卖也实行官价和市场价的"双重汇率制",银行贷款则分为官定利率和市场利率,"倒买倒卖进口许可证"和"倒贷款、吃利差",也是"官倒"的生财之道。
    到了90年代初期,商品价格差不多都放开了,从倒卖物资批文寻租已经没有油水,但寻租活动依然很厉害。这时出现了两种重要的新寻租对象:一个是贷款,一个是土地。"官倒"活动重点从80年代的商品寻租转向生产要素寻租。在计划经济时期,贷款利率总是定得很低,这种习惯一直保持下来。90年代初期出现严重的通货膨胀以后,国家银行贷款的实际利率就变成了负数。这时向国家银行借钱实际上不但不用付利息,还拿到了倒贴。比如1994年的通货膨胀率是24%,你借了银行10000元,年利率为11%.由于纸币贬值,借钱时的10000元到还钱时应该值12400元,一年之后连本带利只还了11100元,所以实际上不但没有付利息,反而赚了1300元。当时银行的贷款总额是4万亿元,由这里每年产生几千亿元的巨额租金。另外一个寻租对象是土地。在计划经济时期国有土地是计划划拨给国有企业使用的,不用算价钱。改革以后开始实行国家向使用者"批租"。批租通常有两种办法,一种是拍卖批租,另外一种是协议批租。90年代初期国家大规模批租土地,绝大多数地方都采用了协议批租的办法,批多少地,按什么价格批租都由行政领导说了算。有的地方原来已经建立了拍卖批租制度,这时也改为协议批租。在协议批租的情况下,关系好的、"有路子"的人能用低价批到好地,一倒手就能赚很多钱。如果能炒作起房地产泡沫,甚至第二手、第三手、第四手的人都能大发横财,直到最后一个倒霉的买主被套在里面。那时广西的北海市是一个批租土地、炒买炒卖房地产的热点城市,先后投入的全国各地的资金有几百亿元,造就了大批亿万富翁,也败坏了大量干部,泡沫破灭以后公共财富损失不计其数。
    租金价值的科学估算,是寻租问题研究的一项重要内容。美国斯坦福大学教授、现任国际货币基金组织首席经济学家安·克鲁格1974年发表过一篇题为《寻租社会的政治经济学》[1]的著名文章。在这篇文章里,她计算了当时世界上两个公认的腐败国家--印度和土耳其的租金总额。它们占国民生产总值的比例一个是7.3%,一个是15%.从那以后,人们把这个比例看成一个国家腐败程度的指标。为什么租金总额占国民生产总值的比例是反映一个国家腐败程度的指标呢?原因是寻租者愿意付出的贿赂金额即寻租成本的上限是租金总额,所以如果其他条件不变,一个国家用于贿赂的金额的上限愈高,这个国家的腐败程度也愈严重。
    仿效克鲁格的做法,中国经济学家胡和立和万安培分别计算了中国不同年份的租金总额,他们的计算结果令人震惊,数值比土耳其、印度高得多。据他们计算,我国租金总额占国民生产总值比例1987年约为20%,1988年约为30%[2],1992年约为32.3%[3].这意味着全国人民一年生产出来的物质财富中有三分之一都变成了寻租者和贪官的收入。这也能够解释为什么20世纪90年代初期以来,我国每年非法流出的资金总是上百亿美元,许多人官并不太大,却能在国外购豪宅,给家小办"投资移民"。
    总之,在市场化改革还没有到位的情况下,通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起。在这么一种体制下,腐败开始流行起来。这种情况又使一些人进行"设租"、"造租"的活动,即以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预,增加行政审批的项目,以便增加"寻租"的机会。这就使腐败活动愈发严重起来。
    2.利用财产关系的调整来谋求私利
    转轨时期是一个所有制结构大变动、利益关系大调整的时期。由于原来公共财产的产权界定就并不明晰,而产权的重新界定是在政府领导下进行的,如果对行政权力的运用监督不力,有些掌权的官员就能够利用手中的权力蚕食或鲸吞公共财产。这构成了腐败产生的第二个重要根源。
    财产制度是社会的一种基本制度。在计划经济条件下,全社会的财产都属于国家所有。在这种公共占有的情况下无须也无法对产权属于何人作出界定。改革开始以后,继续保持产权界定不明晰的状况就有很大的问题。这是因为,市场关系意味着不同主体之间的产权交换关系。要建立市场经济,就必须改革原有的产权关系,对产权作出明确的界定。这种产权关系调整的工作多半是由各级官员掌握的。在权力的运用没有受到严格的监督和约束的情况下,某些拥有权力的人就有可能利用这种不受约束的权力侵夺公共财产。以下是几种常见的情形:
    (1)在国有企业改革中,"老板"不出面,让受雇的经理人员处理企业财产。
    在很长一段时间里,国企改革的主要内容是对企业的领导人,即厂长、经理放权让利。这件事由谁来办呢?由放权让利的对象去主持。于是从这里产生了一个管理学中叫做"自我交易"的问题,也就是说,企业领导人作为所有者的全权代表向自己放权让利,这样,有些不能出以公正的人便很容易用损害所有者利益的办法来取得自己的利益。
    一种常见的做法是通过多种形式把国家"大金库"的利益输送到自己的"小金库"中去。在改革开放以前,企业的财产都属于国家。改革开放以后,允许超计划的部分自营,销售计划外产品取得的收入可以提成建立企业的"三项基金"(个人奖励基金、集体福利基金和生产发展基金);另外,企业被允许投资建立自己的"劳动服务公司"、"第三产业"等等。这样,每个企业的财产都分为两个部分:属于国家的国有资产和属于企业的"自有资产"。两部分资产都是由企业领导人掌握的。于是,就出现了各种各样把"大金库"的利益输送到"小金库"去的做法。还有些国有大型企业特别是外贸企业,跑到高风险、高回报的国际期货市场上做交易,赔了的时候算公家的,赚了算小金库、甚至个人的。
    还有一种手法是通过下属机构侵占公共财产。粉碎"四人帮"以后,国有企业和党政机关被允许办"劳动服务公司"或者"三产"(第三产业),其目的本来是为了解决职工子弟下乡回城工作安置等问题。后来有人从中摸出了一些门道,找几个亲信办一个下属机构,再把利益往那里输送。因为主体单位的领导人是所有者(国家)的全权代表,他们如果搞"利益输送",不论是输送给"小金库",还是装进自己的腰包,都不会有大的障碍。于是企业投资举办下属企业成为一种风尚。下属企业的领导人也照此办理,这叫做"父要生子,子要生孙,子子孙孙无穷无尽"。一个部级企业往往查到下面四、五级就可能有上千个法人机构,有在国内的,还有在国外的。至于再下面究竟有多少子孙,大家长可能根本搞不清楚。在这种情况下,搞"利益输送"就变得十分容易。一遇到行政建制的变动,例如外贸企业从外经贸部划转到经贸委,农口企业划转到企业工委,军队企业要从部队划转到"脱钩办",划出方和接收方往往并不知道存在这些下属单位,四五级以下的企业就"自动脱落"了。
    在进行"股份化"时一方面高溢价发行流通股向投资者"圈钱",另一方面在内部私分或低价发售"原始股",也是侵占公共财产的一种相当流行的做法。因此,"一只股票打倒两个部长"之类的故事也许只不过是冰山的一角而已。
    (2)"放权让利"的企业改革思路,造成了很大的漏洞。
    国有企业问题的根源在于这种企业制度缺乏效率,但在很长的时期中,我们没有对症下药。不是用明晰产权、制度创新来解决问题,而是一味向"企业"(主要是它们的领导人)"放权让利",希望用这种方法调动他们的积极性,以便改善企业的经营。国家在向企业"放权让利"中采取的"企业承包"、"授权经营"和"授权投资"等办法存在很大的弊端。国有企业的所有者(国家)把自己的财产权利授与经营者去行使,是从工商企业实行承包制开始的。现代经济学认为,所有者掌握企业的剩余控制权(最终控制权)和剩余收入索取权(利润索取权)是明晰产权的最基本的要求。企业承包制实行"包死基数,保证上交,超收自留,欠收自补",其实质是所有者(发包人)放弃了承包期内的全部控制权和承包基数以上的利润索取权,使受雇佣的代理人(承包人)变成了企业产权的真正主人。这样一种产权制度安排,使一些承包人有可能利用自己的控制权采取多种手段侵夺公共财产。这种混乱的产权制度安排造成了经理人腐败的巨大温床。在这种产权制度安排下,像"三等人搞承包,吃喝嫖赌全报销"一类事情变得司空见惯,至于首钢这样"承包为本"的样板企业屡屡出现贪污腐败大案也就不足为奇了。
    企业承包制后来发展成为一种名叫"授权经营"的正式制度,而且把这种产权制度安排写入了法律文件,即1988年的《全民所有制工业企业法》。《企业法》把所有权与经营权的分离解释为国家的所有权与由企业厂长经理代表行使的企业的占有、使用和处分权的分离。这就为作为雇员的厂长经理按照自己的利益与意志处理企业财产提供了某些法律依据。
    这里一个著名的事例,是湖北长江动力集团总公司的于志安事件。该公司的"授权投资者"和"法人代表"于志安,曾经参加过辽沈战役,拥有"五一"劳动奖章等多种多样的模范称号。他不但集长江动力集团的党委书记、董事长、总经理于一身,而且拥有占有、使用和处置公司财产的权力。这家公司在海外有18家企业。1995年5月,于志安不告而别,跑到菲律宾,把当地一家子公司卖了,将收入变成自己的财产。当有人追问武汉国资局是否负有疏于管理的责任时,国资局的人拿出了国家关于授权经营的文件,指出对于志安作的授权完全是按照有关法规进行的。因而在这套体制下,于志安一类事例并不是个别的。
    (3)改制企业的企业制度不完善,内部管理体制存在巨大的漏洞。
    对于大多数国有企业来说,目前企业股份化重组的阶段基本过去了,但许多改制企业没有完全实现"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的要求,并不完全符合《中华人民共和国公司法》的规定,制度上存在不少漏洞。
    首先,改制企业一般采取公司制的形式,其中国家股和国有法人股的所有者有明确界定,所以看起来好像是产权明晰的,但是由于由原来的国有企业(有的叫控股公司,有的叫集团公司,有的叫资产管理公司)作为国家授权的投资机构行使控股股东--国有股股权,而授权投资机构本身作为一个企业,它的经营者同时是所有者的全权代表,因此真正的所有者并不在位,所有者与经营者之间的制衡关系也无从建立,因而可以说继续存在着内部人控制的情况。在"授权投资机构"既是所有者的全权代表、又是受雇的内部人的状况下,某些"授权投资机构"的领导人就有可能利用手中的权力为自己或为自己的小团体谋利益。其中一种常见的做法,就是作为"授权投资机构"的母公司用拖欠货款、占有资金等办法"掏空"上市公司,像大庆联谊、猴王股份、济南轻骑等上市公司都是被母公司挖空的。出现这些问题,最终还是归因于财产关系变动过程中,国家作为所有者没有负起自己的责任,没有对受托行使权力的人进行有效的监督。在这种情况下,难免发生公共财产的大量流失。
    在所有者缺位的情况下,企业内部的财务控制必然变得松弛。1995年巴林银行破产事件发生以后,国际金融界的研究发现,操盘手利森(NickLeeson)之所以能够得逞,不是外部监管的问题。新加坡证监会早就提出了巴林银行交易行为的问题,但是没有得到纠正。问题出在巴林银行的内部财务控制存在巨大的漏洞。我们知道,金融业面对的是一个风险很高的市场,而它又具有一个特点,越是第一线的操作人员,他的风险和收益就越是不对称:如果他赚了一笔钱,肯定能拿到奖金,而如果赔了,却不会自掏腰包。所以对操作者来说,总是倾向于从事高风险的交易。为了防止操作人员的这种倾向损害公司的利益,就需要加强公司的内部财务控制。而内部财务控制的最终环节,是所有者对自己财产的强烈保护意识。如果所有者不在位,即使下面各个环节都一环扣住一环,也难保不出事。因为只要最后一个环节是放开的,整个委托代理链条就是松的。我们的问题就出在最后一个环节没有弄清楚谁是资产所有者。于是在国有的证券公司、期货公司中就很容易出现"做老鼠仓",赚了是自己的,赔了算公家的一类情况。目前国有银行的不良资产数量巨大,已经剥离了14000亿元,现在账面上还有18000亿元。这种巨额亏空有相当一部分是与国有经济领域的腐败有关的。
    3.利用市场的不规范牟取暴利
    理论经济学在考察市场交易活动的时候,首先假定面对的是一个完善的市场。在这样的市场上,掌握着充分信息的人们进行平等的交易。而在实际的经济生活中,即使所有者之间平等交易的市场已经初步建立起来,它也从来是不完善的。市场不完善最重要的原因,是交易双方掌握的信息不对称。在信息不对称的情况下,信息强势方面能够利用自己的信息优势通过损害信息劣势方面而获益。针对这种情况,为了使市场机制正常地发挥作用,就需要通过对市场监管,规范交易行为。例如在商品市场上,消费者通常是信息的弱势方面。一个现代的消费者需要的消费品品种何止千百种,他绝无可能全面掌握各种产品的生产成本、内在质量等信息。而商品的生产者和销售者对商品的底细却比较清楚。这样,某些商家就有可能利用这种信息优势,用漫天要价、以次充好等方法欺骗消费者。因此,在成熟的市场经济中通常有整套的办法来防止信息不对称带来的问题,比如说工商行政部门的注册登记,消费者权益保护组织对信息弱势方面提供的信息支持,等等。
    我国市场经济还在建立的过程之中。我们所要面对的,不仅是由市场经济固有矛盾所产生的问题,更重要的,是由市场关系尚未建立所造成的问题,所以情况比起成熟的市场经济来说,就更加具有复杂性。在我国市场上,既存在欺行霸市、强买强卖、特权垄断这类前市场经济的丑恶行为,也存在腐败的市场经济中的欺诈舞弊、蒙骗消费者的恶劣行为。
    金融、证券市场是一个信息高度不对称的市场,规范和监管显得尤为重要。金融市场监管的主要内容包括:一、强制性的信息披露。上市公司要全面及时准确地披露信息,降低信息不对称性。证券监管机构的主要职能就是纠正和惩罚虚假披露行为。《中华人民共和国证券法》就规定了上市公司的信息披露义务。二、严格禁止内幕交易。内幕交易是指内部人利用自己掌握的内部信息损害不掌握这种信息的外部投资者的利益和有利于自己的交易。内幕交易在市场经济中被看作一种刑事犯罪。所有的内部人,包括公司董事、高层经理都会被禁止在一定的时期内(例如在财务报告尚未向公众公布时)买卖本公司的股票;即使在允许交易的时候,他们的这种买卖也要登记在案。三、惩治操纵市场价格的活动。由于市场价格的高低是由信息左右的,证券市场上的犯罪分子往往用制造虚假信息、做庄炒作等方法操纵股价,从中取得暴利。在市场经济中,通常把操纵市场看作一种严重的刑事犯罪。《中华人民共和国刑法》也把内幕交易和操纵股价定为刑事犯罪。证券监督机关和其他执法机关要联手对有关案件进行侦查、取证,并对犯罪嫌疑人提起公诉。
    目前我国证券市场上虚假陈述、内幕交易、庄家操纵都非常严重。西方发达国家的证券市场上也不断出现丑闻,但我国证券市场出现的问题,无论就它们的严重程度,还是从发生的频率看,都比发达国家严重得多。更加值得警惕的是,对于违法违规活动的处理很不得力,做庄操纵等我国刑法明文规定的犯罪活动可以明目张胆、肆无忌惮地进行,而一些不法分子利用混乱的市场环境轻易地聚敛巨额财富,却很少受到法律的惩处。
    中国股市不正常状态的产生,与证券市场定位不正确有密切关系。为什么市场经济需要发展证券市场?现代经济学认为,证券市场的基本功能是通过股市交易,使资本资源流出低效企业,流入高效企业,实现资本资源的优化配置。但在我国股市建立后的一段时间里,管理当局却定下了"证券市场要向国有企业倾斜","证券市场要为国企融资服务"的方针。为了让上市企业能够从证券市场融到更多的资金,管理当局除了不时发表鼓励性言论,实行"政策托市",还从供给和需求两个方面采取措施来抬高股价。从供给方面说,采取的主要措施一是设立上市额度,"限制扩容";二是划分"流通股"和"非流通股",只让三分之一的股票上市流通。这些做法使流通股的股票市价虚升暴涨,平均市盈率(市价对盈利的比)高达60-70倍,即投资者要用60-70年才能靠企业盈利收回投资。在这种情况下,一方面,谁能通过审批获得上市的权利,就可以轻易地靠圈钱暴富,这使股市变成了一个巨大的"寻租场";另一方面,过高的市盈率和过低的利润成长性,使大多数股票失去了投资价值,人们不能指望从投资取得回报,只能希图从投机炒卖中赚取差价。
    证券市场的蜕化严重妨碍了它的正常功能的发挥。但是,有一些人却懂得这样的市场的可利用之处。于是某些具有权力背景或有内幕消息的人们就与上市公司、金融机构的内部人员勾结起来,"做庄"操纵,获取暴利。股市的单纯投机炒作对上市公司的实业经营者并无好处,因为"股不在好,有庄则灵"。对于中小投资者也没有好处,因为他们没有别的办法,只好设法"跟庄走天下"。操纵股价本来是我国法律明文规定的犯罪行为,但在书店中、报摊上有关如何识别"庄家",以便跟随他们赚钱的书籍、软件琳琅满目。传授种种"炒作经验"的论说连篇累牍,作为"党的喉舌"的官方媒体也不例外。这使股市成为一个"没有规矩的赌场"。在目前下岗职工的社会保障体系还没有建立起来的情况下,用虚升的股价吸引下岗职工拿他们微薄的收入投入股市,是尤其危险的。弄得不好,就会对社会稳定构成威胁。
    在我看来,这种政府托市、让国企圈钱的做法是完全错误的。这样做,不但使大量中小投资者被"套牢",而且也使政府陷于"骑虎难下"的两难困境。现在成千上万的中小投资者己经套在了这个不正常的市场的战车之上,如果不采取进一步的托市措施,虚高的股价不能维持,这会招致无端受损的现有持股人的不满,使政府的威信大受损伤;而要托住股价,必须大量注入资源,这样做又会危及我国金融体系的安全。
    当人们发现不受约束的权力能够使人暴富的时候,有些人就会不择手段地谋取这种权力。其中的一种办法就是"跑官"、"买官",于是大致从90年代中期开始,有些地方就悄悄兴起了"买官"、"卖官"的风气。对这种恶劣的风气必须采取切实有效的措施加以制止,否则将严重侵蚀党的机体,损害它执政的合法性。
    二、有效制止腐败蔓延的几种方法
    1.尽量减少行政干预和行政审批,铲除寻租活动的基础
    前面我们根据经济学的分析指出,"权力搅买卖",即寻租环境的存在是腐败产生的重要根源。由此可以得出结论,为了从源头上反腐败,必须在消除寻租活动赖以存在的环境,即减少行政权力对经济活动的干预上下功夫。2000年尉健行在广东考察时指出,为了从源头上反腐败,要尽量减少行政审批。这个提法抓到了问题的关键。后来,中纪委第三次全会的公报也指出,必须从源头上反腐败,必须尽量减少行政审批。中纪委的这一决定是与现代经济学对寻租活动的理论分析完全一致的。
    对于行政审批与腐败的关系,常常有一种错误的认识,以为加强审批是抑制腐败的有力手段。其实正像寻租理论告诉我们的,事情恰恰相反,增加一道审批就增加了一项新的寻租可能性。以股市的情况为例,有些人想用加强审批的办法来抑制上市过程中的舞弊、诈骗活动,一个公司要上市,要经过省级党政机关的推荐和证券市场监管当局的多道审批,由此把申请上市的过程变成了一个复杂的、多环节的寻租过程,企业上市时所需付出的寻租成本也规模巨大。中国的证券市场曾经有一种很不正常的现象,就是一个已经资不抵债的空壳上市公司的名号(所谓"壳资源")要卖几千万元。原因很简单,走法定的审批程序所需付出的机会成本,即打点各方的费用也高达数千万元。
    在中纪委三次全会公报的影响下,减少行政审批成为2001年"两会"的一项中心议题,各级党政领导纷纷提出取消不必要的行政审批。一年过去了,各部门和各地区都公布了自己已经取消了多少项行政审批。不过也有一种议论,认为有些地方公布的成绩有水份。例如取消了一些无关紧要的审批项目,却把重要的审批项目保留下来;还有一种情况是一个部门取消了,别的部门又加上了,如此等等。我们必须再接再厉,把减少一切非必要的行政审批的工作进行到底。
    2.推进国有企业改革,使之到位
    国企改革有两个方面,一个方面是布局调整,放小放中,退出非战略性行业;另一方面是国有企业改制。就前一方面而言,现在各地区的发展很不平衡;而且目前在产权改革中,私相授受、自我交易、半买半送等腐败活动也多有发生。所以,还需要在规范的基础上继续推进。
    就后一方面而言,我认为应当采取以下措施:第一,为了改变"所有者不在位"的状态,需要改变多个部门管理、"五龙治水"的状态,建立全权代表国家掌握财产权的综合性机构,按照《公司法》的规定统一行使股东的权能。第二,需要改变目前这种把国有企业的核心资产剥离出来建立上市公司,把非核心资产(存续企业)留在母公司,授权母公司(控股公司或集团公司)作为"授权投资机构"行使国有股权的做法。因为这样做只是把运作性公司(子公司)这一级的所有权明确了,但"授权投资机构"这一级企业的所有者和经营者制衡关系没有建立,相反形成了所谓"内部人控制下一股独大"的"掏空机制"。建议无论以存续企业为基础建立的母公司还是以核心资产为基础建立的上市公司都直接由前述的国有资产管理机构代表国家行使产权。
    3.建立健全法治
    过去我们主要采取两种方法处理腐败问题:一种是进行专案查处,另一种是发动严打运动。回过头去看,这两种办法并不是很有效的。今后应当把反腐斗争纳入法治的轨道。法治的最起码的要求,是实现反腐的法制化。这就是说,不是用个别的措施对腐败案件作专题处理,而是从制度层面解决问题,否则很难避免少数纪检干部疲于奔命地到处救火的被动局面。进一步说,是要像十五大所要求的那样,建立法治,即法的统治。这就是说,宪法和法律至上,一切团体和个人都服从法律和作为法律制定依据的宪法。
    建立法治对我们来说是一项十分艰巨的任务。1997年党的"十五大"提出建设法治国家的任务,但现实的进展比较慢,首要的原因是我国在历史上没有法治的传统。在封建时代,法律制度只是皇帝手里的一个工具。人民共和国建立以后的一段时间,有的政府领导人很关心法治的建设,但在1957年以后却把法治说成是"资产阶级右派观点"。报刊上反复宣传列宁语录说,"无产阶级专政是不受任何法律束缚的专政"。还有毛主席语录,提倡"和尚打伞"("无法无天")。虽然近年来党和政府的领导人强调依法行政和建立法治,但观念上的惰性仍旧是我们必须克服的首要障碍。除此而外,还要在以下方面加强建立法治的工作:
    (1)确立宪法的至高无上地位和施行宪政
    《宪法》是我国的根本大法,其他的法律和行政机构的政令都必须符合宪法。宪法的主要内容是保障人民的基本权利,首先是财产权利,不论是公有产权,还是私有产权,都受到法律的保护,不得侵犯。与此同时,要划定政府的权限范围,防止政府滥用权力和侵犯公民的基本权利。而腐败的本质正是利用手中受委托行使的公共权力侵占公民的财产权利和经济利益。寻租活动普遍化的一个重要原因就是政府管得太宽,政府官员的自由裁量权又太大。实行宪政的一个基本要求是实现权力制衡,不允许有任何至高无上、不受约束的权力主体存在。
    (2)建立透明的法律框架
    在法治的条件下,法律必须具有透明性。透明性的基本要求是:第一,立法过程要有公众的广泛参与,法律草案要让公众能够参与立法的过程。第二,法律要为公众所周知。现在有不少机关都把法规当成自己的私有信息,外人都不知道有哪些有关的法规,具体内容是什么,于是不法官员便能上下其手,枉法害民。按照现代法治观念,不为公众所周知的法律,是不生效的法律。第三,要使公民对自己行为的法律后果有可预见性。比如按照法治理念,法律只能管法律颁布以后的行为,不能追溯过去的行为,否则行为主体他就没有办法主宰自己的命运,而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例,才能办成自己的事情。
    (3)保证司法的公正性和独立性
    法官独立审判和公正执法,是建立法治的一项基本要求。目前,司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍,除了完善制度,主要是加强人民群众的监督和各级党委的监督。在我看来,共产党作为执政党的政治领导和社会主义法治所要求的司法独立两者是可以得兼的。首先,作为一个执政党的政治要求和纲领要通过法定程序成为法律,至于每一个党员和党的组织都只能在宪法和法律的范围内活动,任何人都不能高于法律。其次,各级党委对司法工作的监督保证作用应该体现为监督保证法律程序的公正性,而不是干预具体案件的审判和决定审判结果。目前,对司法公正性和独立性的另一重要威胁,来自所谓"司法地方化"。跨地区的经济纠纷案件的审理结果,往往由哪一边拥有司法管辖权决定。发生经济纠纷后,这边派人越境抓人,那边也派人越境抓人。这是极不正常的。对司法地方化的问题,已经提出了一些匡正的办法,例如在法官的任命程序上应当对地方人民代表大会的权力有所约束。另外,也有学者建议组织最高法院的巡回法庭,审理跨区案件。应当及时采取可行措施来加以解决。
    4.建设社会主义民主政治
    肃贪反腐不能仅仅依靠国家权力机关的自我约束,说到底,还要靠人民大众行使他们当家作主的权利,对政府进行监督。也就是说,归根到底要靠民主的政治制度。
    江泽民同志在2002年3月一次重要讲话中论述社会主义民主政治建设时,特别提到建国前毛泽东主席关于在取得政权以后如何防止腐败的著名论断。1945年,黄炎培和几位民主人士访问延安,谈到治国方略。当时黄炎培向毛主席提出:大凡一个团体、一个政党,初起之时都是艰难困苦、聚精会神,因而生气勃勃;而一旦环境好转,便惰性发作,人亡政息。真所谓"其兴也浡焉","其亡也忽焉"。黄炎培希望共产党能找出一条新路,来跳出这个周期律的支配。毛主席回答说:"我们已经找到新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈……"
    往后的历史告诉我们,不坚决地走毛主席在上述讲话中所指出的这条新路,任何良好愿望或庄严承诺都是靠不住的,也终于未能避免20世纪50年代中期到70年代中期的那种巨大的曲折和灾难。当然,建设民主政治不可能一蹴而就。这将是今后要着力达到的一个长远目标。但是无论如何,这方面的实质性推进才是遏制腐败蔓延的根本保证。
    (本文系根据作者2002年5月20日在全国纪检监察系统研究室主任培训班上的报告整理而成。)
    注释:
    [1]A.克鲁格:《寻租社会的政治经济学》,见《经济社会体制比较》杂志,1988年第4期。
    [2]胡和立(1989):《廉政三策》和《1988年我国租金的估算》,见《经济社会体制比较》杂志编辑部编:《腐败:权力与金钱的交换》(第2版),北京,中国经济出版社1993年版,第20-46页。
    [3]万安培(1995):《中国经济转型时期的租金构成及主要特点分析》,见吴敬琏、周小川、荣敬本等著:《建设市场经济的总体构想与方案设计》,北京:中央编译出版社1996年版,第331-364页。


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