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我国政府采购制度研究

作者:未知 来源:应用文写作网 加入时间:2005-12-29 月光软件站

政府采购制度作为政府支出管理的重要制度,在西方发达国家已广为应用。由于政府采购支出所遵循的公开、公正、公平的原则和购买支出所达到的规模效益,它的影响已超过单纯的财政支出管理,涉及到对国民经济的宏观调控以及国内国际经济合作领域。鉴于此,我国在建立社会主义市场经济体制过程中,有必要研究和探索,建立既具有中国特色又能与国际惯例接轨的政府采购制度。 

一 、我国推行政府采购制度的意义与作用 

(一)政府采购与政府采购制度 

政府采购(又称公共采购)是指各级政府为了日常政务活动的开展或者为公众提供公共服务的需要,按照法定的方式和程序,购买商品和服务的行为。 

与一般采购相比,政府采购具有以下特点: 

1.采购资金主要表现为政府性资金; 

2.采购目的主要是实现政府职能; 

3.采购范围广、规模大; 

4.采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则; 

5.采购制度一般是围绕政府的一定时期的一定目标而制定的,具有较强的政策性。 

政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。其基本内容体现在以下四个方面: 

1.政府采购法规:主要表现为各国分别制定的适合本国国情的《政府采购法》,该项法规主要包括:总则、招标、决议、异议及申诉、履约管理、验收、处罚等内容。 

2.政府采购政策:即政府采购的目的,采购权限的划分,采购调控目标的确立,政府采购的范围、程序、原则、方式方法,信息披露等方面的规定。 

3.政府采购程序:即有关购买商品或劳务的政府单位采购计划拟定、审批、采购合同签订、价款确定、履约时间、地点、方式和违约责任等方面的规定。 

4.政府采购管理:即有关政府采购管理的原则、方式,管理机构、审查机构与仲裁机构的设置,争议与纠纷的协调与解决等规定。 

(二)我国建立政府采购制度的意义与作用 

建立和推行政府采购制度在我国还刚刚起步,但政府支出中政府采购行为则一直存在。据有关方面测算,近年,我国政府采购日均量已达20亿元,年政府采购总量7200多亿元。长期以来,我国的政府采购表现为财政预算分配后各购买实体的分散采购形式。即:由财政部门每年根据预算和各预算单位的用款进度层层下拨经费,各支出单位根据需要自行购买。这与传统计划经济体制相适应,其中政府对财政资金的使用管理,体现在严格的物资审批中。但在社会主义市场经济体制下,这种传统的政府采购行为方式与“两个根本性转变”改革环境存在严重的相脱节。一方面,社会主义市场经济蓬勃发展,买方市场逐步成长壮大,各购买实体的自主权明显扩大,政府采购牵涉的范围更加广泛;另一方面,适应市场经济的政府支出管理制度并未建立,财政资金使用的监督管理机制不力。实际运行中不可避免地造成采购行为不规范;财政支出资金使用效益低下;采购过程以部门或小集团利益为重并引发不同程度的“暗箱操作”和腐败行为;弱化政府、财政的宏观调控能力。 

因此,探索、建立政府采购制度是体制转轨中财政预算支出管理改革的必然要求,而政府机构改革亦要求政府转变社会经济管理职能,社会主义市场经济发展呼唤政府采购制度的建立、健全和完善。 

1.建立政府采购制度是社会主义市场经济条件下强化政府宏观调控的需要。现代市场经济的健康运行要求以市场为资源配置的主体,加强国家的宏观调控。财政政策和货币政策是政府实现宏观调控的两大政策工具。其中,政府采购制度是财政政策的重要组成。由于政府采购的数量、品种和频率,影响着财政支出的总量和结构,反映一定时期的财政政策,政府采购制度能够通过一定的政策调节经济周期,熨平经济波动,起到调控国民经济,总量和结构的作用。同时,政府采购还是政府体现政策意图,达到一定政策目标的手段。如:政府以市场为纽带通过带有政策倾向的政府购买,支持民族产业发展;平衡地区差距;吞吐存货、平抑物价、维护生产者和消费者利益等。 

2.建立政府采购制度是社会主义市场经济条件下加强支出管理的客观要求。我国经济体制由计划向市场的转轨,楔入了市场机理和价值规律,追求支出效益最大化是支出管理的根本目标。同时市场经济是法制经济,其管理的方式必须符合法制化和规范化要求。政府采购制度以一系列制度的规定,加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响。监督和管理,有效地制约和规范了政府购买行为。对于节约财政资金,提高资金使用效益和加强国有资产管理有重要意义,是健全和完善我国财政政策的重要举措。客观上有利于构建适合中国国情的政府资金分配与使用效率机制,从而达到经济的规模效益与追求政府支出的边际效益。 

3.建立政府采购制度是我国开拓国际、国内两个市场,壮大民族经济的必然选择。随着现代市场经济的发展,国际经济一体化趋势明朗。我国政府于1996年向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示最迟于2020年向各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。因此,建立和推行我国的政府采购制度时不我待。它有助于我国从国际市场中获得价廉物美的产品和服务,实现国际贸易中的“比较优势”。同时也有助于利用从现在到正式开放政府采购市场的时间差锻炼和培训国内企业,逐步适应国际惯例,以开放的姿态迎接国际挑战。 

4.推行政府采购制度是防腐倡廉,整顿财经秩序的重要配套措施。政府采购制度有利于建立一种反腐倡廉机制,使政府采购行为置身于财政、审计、供应商和社会公众等全方位监督的机制当中,在公开、公正、透明的环境中运作,有效抑制了公共采购当中的各种腐败现象,有利于维护政府信誉,维护政府官员廉洁奉公的良好形象。 


二、政府采购的国际通行做法与启示 

政府采购制度起源于欧洲。从18世纪末开始,西方国家逐步开始实行政府采购制度,制定相应的法律法规和建立管理机构,政府采购的主体也逐步由中央政府、地方政府向其它公共服务组织扩展,并成为政府干预经济的一种手段。近一个世兰己来,政府采购制度是大部分实行市场经济体制国家管理政府直接支出的基本方式,且已经推广到国际贸易领域。世贸组织的《政府采购协议》成为各国加入世贸组织谈判的重要文件之一。 

(一)国外政府采购制度的通行做法 

1.政府采购制度的基本原则和目标。其原则主要有:货币价值最大化原则(即实现等价交换、物有所值,以最低的成本投入,尽量满足全体居民和纳税人的要求);“三公”(公正、公平、公开)原则;竞争原则(以此激发国内外商家间的充分竞争)。政府采购制度的目标不同历史时期各不相同。特别是现代市场经济的发展,政府经济职能内涵的扩大,政府采购成为政府干预经济、实施宏观调控的重要工具。政府采购的目标更趋多元化,如各国常见的保护民族产业,调节国民经济运行,促进就业等。 

2.政府采购的基本模式。以政府采购的集中程度可分为三种采购模式:集中采购,即由一专门的机构负责本级政府所有采购如香港);分散采购,即有限的物品集中采购,其它物品由各支出部门根据政府有关法规分散采购(如新加坡)。 

3.政府采购的方法。主要包括招标采购和非招标采购两种。其中招标采购所占比例较大,且门槛价较低。它又包括公开招标、选择性招标、限制性招标几种。后两者一般是在特殊情况下使用。如购买现有设备的配套部件、购买专利产品等。非招标采购具体方式灵活,如两阶段采购、询价采购、竞争性谈判采购、单一采购和小额采购等。 

4.政府采购的管理机构。一般而言,政府采购的管理机构都设在政府财政部门,各自的权限因国而异,因其采购模式的不同而不同。主要职责包括:采购预算编制、制定采购法规、对政府采购事务进行协调和管理、采购统计、采购分析和评估、直接进行采购等。国际上大多数国家又将政策制定机构与政策执行机构分开设置。 

5.争议和仲裁。政府采购仲裁机构可分为由财政部门负责(如:新加坡、韩国等)、独立的仲裁机构(如:加拿大、日本等)和地方法院负责三类。解决的方式有通过争端调节的协商解决方式和法律仲裁。 

6.有关法律规定。为加强政府采购的管理和监督,各国都备有一整套完整的法律体系(如美国《联邦政府采购政策办公室法案》、《联邦采购条例》、《合同竞争法案》等)。其中各国的基本法规是政府采购法和合同法,同时还配套有大量的相关法规。 

(二)有关国际市场的政府采购协议 

目前国际上有关多国政府问的政府采购协议主要有“东京回合”协议和“乌拉圭回合”协议,分别就有关政府采购的适用范围、国民待遇和非歧视性待遇、向发展中国家提供特殊的差别待遇、技术要求、投票程序、采购信息发布、争议处理等问题进行了详细规范。 

(三)国际通行做法对我国的基本启示 

1.各国的政府采购制度原则上虽无大出入,但具体的办法措施则各有不同。政府采购模式、运行机制、管理机构、仲裁部门,以及采购方法上也都各有特色。这说明政府采购制度无一定式,它是各国政府长期实践中逐步形成的适合本国国情的政府采购制度。所以我国在建立推行政府采购制度时,没有现成的典范可以复制,而必须立足国情,同时吸收国外的一些适用做法,建立有中国特色的政府采购制度。 

2.各国在推行政府采购制度过程中尽管具体措施不尽相同,但均有一套程序性的法规制度,尽可能使政府采购过程和管理程化。制度建设法制先行。加强我国的有关立法建设,完善法制环境是推行政府采购制度中不容忽视的。 

3.目前一些发展中国家认识到了国际采购市场对国内经济的重大影响,进入世贸组织的观察员行列。我国也应先申请成为观察员,及时了解WTO的最新动态,研究调整自己的对策,有备而战。 

4.各国政府在推行政府采购制度之前和之后,都有一套保护民族工业,引导进行国内采购的措施。因此,我国在开放政府采购市场的过程中,应采取慎重的态度,有条件地开放,既要运用市场准入原则,与国际惯例接轨;又要利用国际规定和政策优惠,限制市场开放的程度和范围,为国内企业提供有效保护。 


三、我国政府采购制度的框架设计 

(-)制定我国政府采购制度的依据与原则 

依据社会主义市场经济理论,借鉴国际惯例,从现有相关法律、法规和政策出发,立足于本国国情设计我国的政府采购制度。制度的制定应遵循以下原则: 

1.必须体现制度内含的基本原则,即:“三公”(即公正、公平、公开)原则、效率原则和竞争原则。 

2.必须符合我国国情,具有可操作性。 

3,应充分考虑国民待遇和保护民族产业。 

4.制度的设计应体现政企分开、效率优先、制度科学,并且能够起到协调国民经济各方面的作用。 

(二)我国政府采购制度的基本框架 

1.政府采购制度的适用范围与内容 

(1)政府采购制度的适用范围。我国政府采购制度的适用范围应当确定为凡是使用政府性资金的各类行政事业单位。具体包括:各类权力机关,行政机关、司法机关、事业单位等。从国际上看,许多国家将国有企业也纳入政府采购制度的适用范围,根据我国的国情,我们认为:由于我国国有企业数量较多且情况复杂,从一个较长期来看,不宜纳入政府采购制度的适用范围,这样既有利于国有企业自主经营,防止行政干预在企业的复归,也有利于政府采购制度相对独立地按照自身经济规律稳妥运行。 

(2)政府采购制度的内容。所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目,除涉及国家安全和另有规定外,均应纳入政府采购的范围。鉴于我国的实际情况,应在目前试点内容的基础上,逐步扩大范围,直到囊括全部应纳入政府采购范围的货物、工程和服务。 

2.政府采购的资金来源 

政府采购资金来源是指政府性资金。我们认为:政府采购的资金来源宜界定为所有政府性资金。所谓政府性资金是指政府无偿和有偿取得的各类资金,其界定标准是能否为政府掌握和运用。主要包括:各级财政预算安排的资金,需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入,国内外贷款、捐赠款,各级政府规定的其他资金。 

3.政府采购模式 

从我国的实际情况来看,由于各地经济基础差别很大,同时,为了便于政府把握宏观调控指向,更大限度地节约资金,调动供需各方的积极性,在我国推行政府采购制度,其采购模式的选择宜采用集中和分散相结合以集中为主的模式。有条件的单位可以在有关部门授权的前提下进行分散采购。 

4.政府采购的步骤 

(1)选择政府采购方式。政府采购方式可分为两大类:招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看,应选择以竞争性招标采购方式为主,其他采购方式相配合。 

(2)“门槛价”的确定。所谓“门槛价”是指符合政府采购制度适用范围的支出单位,其采购规模达到规定的金额必须进行政府统一招标采购的价格,也是竞争性招标的最低限额。由于各国国情不一,其人均GDP比重差别较大,各国在确定“门槛价”时,其使用的标准大相径庭;就是在同一国内部,中央与地方政府之间、地方各级政府之间所使用的“门槛价”标准也不一样,对于我国来说,由于政府采购工作刚刚起步,各地区之间的财政经济水平存在较大差异,因此,在我国推行政府采购制度时,政府采购的“门槛价”也不应搞“一刀切”,应允许中央与地方政府之间、地方各级政府之间的采购“门槛价”存在一定的差别;同时,随着经济条件的发展变化,不同时期也应允许进行调整。 

(3)供应商的资格确认。凡是在中国境内外庄册登记的企业、公司及其他提供货物、工程、服务的自然人和法人均有资格成为我国政府采购的供应商。为了保护民族工业、支持国有企业发展以及进行国内宏观经济调控和调整优化产业结构,我国应在比较长的一段时间内(比如15一20年)宜将供应商限定于国内,待条件成熟后,再逐步向国外开放。 

(4)政府采购合同的签订与履约。一项政府采购事宜最终通过政府采购合同形式确定双方(或多方)当事人的责权利关系,该项政府采购合同以合同执行的方式终结双方(或多方)当事人民事法律贵任。 

(5)政府采购信息的发布。根据政府采购制度要求,将有关达到竞争性采购标准需要由政府统一招标采购的详细采购信息,或是某项政府采购合同的履约详情,在指定的全国性报刊杂志或专门的政府采购信息报刊上通告公布,这是公开、公平、公正原则的重要体现。 

5.政府采购制度的运行机制 

(1)政府采购管理机构的选择。我们认为应设立各级政府的政府采购委员会,主要负责政府采购法规、政策的制定、修订和监督执行。该机构可以不专门设置,只是由有关部门(包括:财政部门、经贸委、行管部门、计委、外经贸、审计、工商、法院等)参与的协调性机构。借鉴国际经验,考虑政府采购管理业务性比较强,资金拨付量大,需要体现政府意图的特点,因此,可考虑将其常设机构设在财政部门(称作政府采购管理办公室), 

其主要职责是:制定政府采购支出政策、下达采购计划、采购预算审查、批准和拨付采购款、制定采购规章和各项制度、协调有关部门的关系。 

(2)设置专司日常政府采购事务的“政府采购中心”。根据我国国情,应成立专门的政府采购中心(或者叫做政府采购公司),其性质属于非盈利性事业法人,隶属于各级政府,接受财政部门的业务指导与监督,其主要职责是组织管理各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务;统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务;承担由政府采购委员会委托入波取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购;对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。 

政府采购中心与政府采购管理机构的关系是一级委托代理关系,也可以直接受理各个部门或单位的委托进行直接采购活动;由于受到具体采购商品(劳务)和工程技术因素的限制,该中心还可以进行二级委托,比如:委托专业中介机构从事具体的采购事宜。不管这种委托链条有多长,委托方和受托方都必须遵循政府采购原则。 

中介机构则是具有独立行使政府采购资格的各种采购事务所,或有能力从事该项业务并经政府采购中心资格审查认可的其他机构,在接受政府采购中心委托的前提下,主要通过招标或其他有效竞争方式。选择合格的供应商推荐给用户,同时,接受政府采购中心所父馈的有关供应商提供商品(劳务)的质量或标书中规定的相关指标存在问题的投诉,并负责向仲裁机构对供应商提出席询乃至诉讼。 

(3)政府采购争议的仲裁与机构选择。根据中国的国情,政府采购过程中涉及合同纠纷的,可由纠纷所在地工商管理部门进行仲裁,如对仲裁不服的,可交由当地法院进行判决;其他争议可由各级司法部门进行协调与裁决。 

6.政府采购的监督。关于政府采购的监督可考虑分为两个方面:一方面是监督的手段与方法,主要应采用制度监督与法律监督并行,再辅之以行政监督;另一方面是监督机制的构建,对于在政府采购的事前。事中和事后监督,可考虑设置四重监督机制。第一层为各级财政部门的监督,侧重于对采购资金的使用进行监督,因为各级财政部门对政府采购的计划安排和执行最熟悉;第二层为各级监察。审计和社会中介机构的监督,侧重于事后监督;第三层为各级人大常委会监督,侧重于制度和政策性监督;第四层为社会舆论监督,旨在发挥新闻媒体的传播作用。 


四、我国推行政府采购制度的政策建议 

(一)近几年我国政府采购试点情况 

我国自1996年进行政府采购试点工作以来,全国已有一半以上省市在不同程度上进行了试点,其试点范围从比较容易操作的小汽车、办公设备扩展到小气车维修、保险、医疗设备、会议服务、管理信息系统构建、工程公开招投标等领域。其中最明显的成效在于节约了采购支出,提高了资金使用效益。据统计,凡试点采购项目平均采购支出节约率都在10%以上。其次,规范了分配关系,初步堵塞了“人情采购、红包开路”的腐败漏洞,增强了财政的监督职能。此外,试点中各地政府采购都由有关专业人士参与操作,加强了支出决策的科学性和运作效率,避免了购置浪费和资金流失。 

由于各地这项工作尚处于试点摸索阶段,还存在一些问题,主要有:一是在政府采购的有关法规还未出台的情况下,各地的政府采购活动不甚规范,特别是管理体制还不顺,操作上也各行其是。各地暂行办法从内容、深度、范围上均有很大差距;二是采购范围狭窄、采购方式单一,整个采购过程缺乏有效的仲裁与监督;三是部分预算资金使用部门在认识上存在误解,有抵触情绪,资金管理部门涉及到既得利益再调整,有碍政府采购制度的顺利推行;四是自觉运用政府采购制度来贯彻国家的经济政策以及对经济运行民周期调节,在各地的试点行为中基本没有体现。 

(二)我国推行政府采购制度的政策建议 

针对当前的试点情况,本报告建议如下: 

1.尽快制定《政府采购法》,使这项制度纳入法制化轨道,变无序为有法可依,同时配套制定对全国政府采购工作具有指导意义的操作指南。 

目前各地试点情况存在的许多不规范之处,需要制定一部《政府采购法》。在全国范围内推行政府采购制度或颁布实施《政府采购法》之前,可以考虑在我国已有的政府采购试点经验基础上,借鉴国际通行做法,制定一套在全国具有指导意义的《政府采购操作指南》,在《操作指南》中应明确政府采购的有关政策性和技术性问题,将竞争性、透明性、规范性放在首位,遵循“三公”原则、效率原则、可操作性原则,以达到政策一致、操作规范、运行有序的目的。 

2.以政府采购试点为基础,总结经验,逐步推进。首先应加强对政府采购制度的宣传力度,以提高政府、用户和供应商的思想认识。其次,在试点中应逐步扩大政府采购范围,先是扩大易于操作的物品采购,再是加大非物品采购所占比重,探索其有效的运作方式;可考虑在具备政府采购的全国大中城市的机关和全额拨款的事业单位进行试点;注重采购方法的多样化和科学化,完善相关配套措施。 

3.改革现行预算管理与会计核算制度 

建立我国的政府采购制度,需要全面改进现行的预算管理制度和运行机制。 

(1)改革财政专项预算资金的拨付管理制度,建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的基本建设、设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金,按价值管理和实物管理相结合的办法在t总预算中单独编札不再搞条块分割,而应以实物的形式由政府采购中心按照财政批准的政府采购计划统一发放到各使用单位。 

(2)改革现行总预算会计制度,使之与政府采购制度相适应。现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费,年度终了又层层上报经费使用情况,汇编决算。实行政府采购制度后,财政部门不再简单地接预算拨付经费,应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款(支出)或在总预算中将采购资金划转政府采购中心支出,减少资金流动的中间环节。由于这部分支出采取直接付款形式,支出的决策也不需层层上报,财政总会计可根据支出数额直接办理决算。同时,在预算资金支付制度改革的基础上,应设计新的支付凭证,增加“拨付所属资金”会计科目,进行以拨作支核算,对招标采购过程中发生的标书制作费、招标代理费或手续费等以“政府采购成本”会计科目在预算会计中加以核算和反映。 

(3)改革现行单位预算会计核算制度。长期以来,我国行政事业单位使用政府性资金进行购买性支出,一旦资金泼付到位,基本上就从财政管理或政府监督中脱离出来,对其存续情况、处理情况难以掌握,造成部分国有资产流失或重复购置。实行政府采购制度后,采购品使用者在接到采购中心的有关凭据后,一方面以“专项拨款”科目对接财政或政府采购中心“拨付所属资金”科目进行明细核算;另一方面,分类构建资产帐户,年度终了,采购中心和使用者向财政机关报送会计报表时,对政府采购品均应单独以一张报表加以反映。 

(4)改革现行国家金库制度。实行政府采购制度后,国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式,并制定相应的操作办法,这种方式与正在探索改革的国库单一帐户的管理方式能够吻合。 

4.建立健全政府采购的基础性工作 

根据国际惯例,结合我国实际情况,我们认为至少有以下几项基础性工作需要建立健全: 

(1)建立一支合格的政府采购队伍。政府采购是一项系统工程,其中招标投标又是一门专业性较强的管理学科,因此,要求从事政府采购的工作人员应该是具备扎实的专业理论知识,又具有很强的业务操作能力的复合型人才。为此,亟待对政府采购管理人员和具体操作人员进行培训,使其素质提高以胜任政府采购工作。只有经过培训并考核合格后,方能在财政部门或有关部门进行注册登记,取得执业资格。因此,可考虑建立注册采购师制度,将政府采购队伍建设纳入制度化轨道。 

(2)建立全国统一的政府采购数据库管理信息系统。运用电子计算机网络数据传输查询系统,将与政府采购有关的数据信息登记入库,供使用者(包括:政府采购管理机构、供应商、研究部门、大专院校等)随时进行调用。待条件成熟后,可考虑将有关政府采购的统计数据纳入国民经济核算体系以及采购信息上国际互联网。 

(3)制定有关政府采购行为评价的指标体系,对政府采购过程进行监督和考核。 

(4)创办“政府采购信息报”,即时发布各地、各部门采购信息,宣传交流国内外有关政府采购的先进经验以及政府有关采购政策。 



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